Yayımlanmamış Disiplin Kuralı – Danıştay 13. D 2025/1834

Sermaye piyasası mevzuatının düzenlediği meslek birliklerinden biri, kendi üyeleri için ayrıntılı bir disiplin yönetmeliği hazırlar, genel kurulunda oy birliğiyle kabul eder ve Sermaye Piyasası Kurulunun onayıyla uygulamaya koyar; ancak metni Resmî Gazete’de yayımlatmaz. Birkaç yıl sonra bu yönetmeliğe dayanılarak bir gayrimenkul değerleme şirketinin birlik üyeliği iptal edilir. Şirket, cezanın dayandığı yönetmeliğin hukuk düzenine hiç girmediğini ileri sürer. Danıştay’ın önündeki soru, bir kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşunun yalnız üyelerini bağlayan bir düzenlemesinin Resmî Gazete’de yayımlanmasının zorunlu olup olmadığıdır.

Danıştay Onüçüncü Dairesi, 06.05.2025 tarihli ve E.2024/402, K.2025/1834 sayılı kararıyla, Türkiye Değerleme Uzmanları Birliği (TDUB) Disiplin Yönetmeliği’nin Resmî Gazete’de yayımlanması gerektiğini, yayımlanmadığı için hukuka aykırı olduğunu kabul ederek yönetmeliği ve bu yönetmeliğe dayanan üyelik iptali ile SPK itiraz kararının davacıya ilişkin kısımlarını oyçokluğuyla iptal etmiş; TDUB Statüsü’nün 28. maddesine yönelik istemi ise reddetmiştir.

🏢 Değerleme raporlarından birlik üyeliğinin iptaline

Olay, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Taşınmaz Değerleme Dairesi Başkanlığının TDUB’ye gönderdiği bir yazıyla başlamıştır. Yazıda, davacı şirketin İstanbul’un Esenyurt ve Beylikdüzü ilçelerindeki bazı bağımsız bölümler için 18.06.2021 ve 25.08.2021 tarihlerinde düzenlediği raporlarla, aynı taşınmazlara ilişkin diğer raporlar arasında yüksek oranda değer farkı bulunduğu, alan bilgilerinin uyumsuz olduğu ve raporların formata aykırı düzenlendiği bildirilmiştir.

Karar metninden izlenebilen süreç şöyledir:

Uygulanan ceza, Disiplin Yönetmeliği’nin 13. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi (değerleme faaliyetlerine hile karıştırmak) ve (ç) bendi (meslek itibarını olumsuz etkileyecek şekilde suiistimal ve yolsuzluklara sebebiyet vermek) ile en ağır cezanın uygulanmasını öngören 14. maddeye dayanmıştır.

📑 Davacının üç ayrı istemi

Davacı şirket, Danıştay’a doğrudan açtığı davada üç ayrı işlemin iptalini istemiştir: üyeliğin iptaline ilişkin TDUB Yönetim Kurulu kararı ile itirazı reddeden SPK kararı, TDUB Disiplin Yönetmeliği’nin bütün maddeleri ve TDUB Statüsü’nün 28. maddesi.

Şirket usul yönünden ikinci bozmadan sonra yeniden savunma alınmadığını, esas yönünden ise toplam değerde hata bulunmadığını, aynı binada aynı özellikte emsaller sunduğunu ve bilirkişi incelemesi yapılmadığını ileri sürmüştür. Davanın kaderini belirleyen iddia ise şudur: Yönetmelik Resmî Gazete’de yayımlanmadığı için yürürlüğe girmemiştir; yürürlüğe girmemiş bir düzenlemeye dayanılarak disiplin cezası verilemez.

🛡️ SPK ve Birliğin savunması

SPK, aynı fiillerle ilgili incelemenin devamında tekrar savunma alınmasının gerekmediğini, bilirkişi raporu alınmasının TDUB’nin takdirinde olduğunu ve yönetmeliğin, Kurulun genel kurul kararını onaylamasıyla yürürlüğe girdiğini belirtmiştir. Kurula göre yönetmelik yalnızca bir meslek birliğinin üyelerini ilgilendirir; kamuyu ilgilendiren bir düzenleme değildir.

TDUB ise yönetmeliğin genel kurul öncesinde internet sitesinde duyurulduğunu, genel kurulda oylanarak kabul edildiğini, 6362 sayılı Kanun’da yayım zorunluluğu öngörülmediğini ve üyelerin kendi kabul ettikleri bir düzenlemenin iptalini istemesinin dürüstlük kuralıyla bağdaşmayacağını savunmuştur.

Dosyada görüş ayrılığı yargılama aşamasında da belirgindir: Danıştay Tetkik Hâkimi yayım zorunluluğu bulunmadığı ve cezanın esasının incelenmesi gerektiği görüşünü bildirmiş; Danıştay Savcısı ise yönetmeliğin 3011 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (a) bendi kapsamında yayımlanması gerektiği düşüncesiyle iptal yönünde görüş vermiştir.

⚖️ Daire çoğunluğunun gerekçesi

Duruşma, Onüçüncü ve Sekizinci Dairelerce 2575 sayılı Kanun’un Ek 1. maddesi uyarınca birlikte yapılmıştır. Çoğunluk gerekçesi üç adımda ilerler.

1. Anayasal çerçeve: Anayasa’nın 124. maddesine göre kamu tüzel kişileri görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarabilir; hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı kanunda belirtilir.
2. 3011 sayılı Kanun’un üç ölçütü: Kanun’un 1. maddesine göre Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin; (a) işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, (b) kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan, (c) kamuyu ilgilendiren yönetmelikleri Resmî Gazete’de yayımlanır. Daire, TDUB üyelerinin kamu görevlisi olmadığını ve yönetmeliğin belli bir grubu ilgilendirdiğini belirterek (b) ve (c) bentlerinin uygulanmadığını kabul etmiştir.
3. Belirleyici ölçüt (a) bendi: Yönetmelik, TDUB’nin 6362 sayılı Kanun ve Statü ile kendisine verilen yetki çerçevesinde, üyelerine disiplin cezası verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektedir. Daireye göre bu, “tamamıyla kendi yetki ve görev alanına yönelik” bir düzenlemedir; bu nedenle (a) bendi kapsamında Resmî Gazete’de yayımlanması gerekir.

Sonuçta yayımlanması gerekirken yayımlanmayan yönetmelik ve ona dayanılarak tesis edilen üyelik iptali ile SPK kararı hukuka aykırı bulunmuştur.

Statü’nün 28. maddesi yönünden ise farklı bir sonuca ulaşılmıştır. 6362 sayılı Kanun’un 76. maddesinin dokuzuncu fıkrası 75. maddedeki hükümlerin TDUB hakkında kıyasen uygulanacağını, 75. maddenin üçüncü fıkrası üyelikten geçici ve sürekli çıkarma esaslarının Statüyle düzenleneceğini, 76. maddenin dördüncü fıkrası da TDUB’nin Statüde öngörülen disiplin cezalarını vermekle görevli olduğunu öngörmektedir. Daire, bu çerçevede hazırlanan 28. maddede üst hukuk normlarına aykırılık görmemiştir.

🗣️ İki karşı oy, iki farklı bakış

Birinci karşı oy, (a) bendinin kamu tüzel kişisinin organlarını, görev ve yetkilerini genel olarak düzenleyen işlemleri hedeflediğini; TDUB’de bu işlevi Resmî Gazete’de yayımlanmış olan Statünün gördüğünü, disiplin yönetmeliğinin ise daha dar bir alanı düzenlediğini savunmuştur. Bu görüş, Danıştay Sekizinci Dairesinin Ziraat Odaları Birliği Personel Yönetmeliği hakkındaki E.2016/7182, K.2020/443 sayılı kararına dayanmış ve davacının yönetmelikten habersiz olduğunu ileri sürmediğini vurgulamıştır. Bu üyelere göre cezanın esası incelenmelidir.

İkinci karşı oy ise iptal sonucuna katılmakla birlikte farklı bir gerekçe önermiştir. Bu görüşe göre 6362 sayılı Kanun’un 75. ve 76. maddeleri, disiplin cezalarına ilişkin usul ve esasların Cumhurbaşkanı kararıyla yürürlüğe konulan Statüde düzenlenmesini gerektirmektedir. Statü’nün 28. maddesinin beşinci fıkrası, bu konuları genel kurulun onaylayacağı bir yönetmeliğe bırakarak kanunun öngördüğü düzenleme yolundan ayrılmıştır. Dolayısıyla hem bu fıkra hem de ona dayanan yönetmelik hukuka aykırıdır. Nitekim Statü’nün 28. maddesinin beşinci fıkrası yönünden ret kararı oyçokluğuyla, diğer fıkralar yönünden oybirliğiyle verilmiştir.

🔎 Kararın sermaye piyasası düzenlemelerine etkisi

Değerleme raporları, sermaye piyasası mevzuatı çerçevesinde lisanslı kuruluşlarca hazırlanır ve 6362 sayılı Kanun’un 76. maddesinde ayrıca anılan konut finansmanı değerlemelerinden yabancıların taşınmaz yoluyla vatandaşlık edinmesine kadar geniş bir alanda kullanılır. Bu dosyada da Birlik, raporların vatandaşlık eşiğini sağlamak için yüksek değerle düzenlendiğini ileri sürmüştür. Sitede yer alan değerleme raporuna SPK cezası kararı aynı sektörde SPK’nın idari para cezası yetkisini, yatırımla vatandaşlıkta geri alma kararı ise vatandaşlık boyutunu ele almaktadır.

Kararın genel önemi, meslek birliklerinin “iç düzenleme” olarak gördüğü metinlerin hangi koşulda yayım zorunluluğuna tabi olduğu sorusundadır. Çoğunluğa göre genel kurulda kabul, internet sitesinde duyuru ve SPK onayı Resmî Gazete’de yayımın yerini tutmamıştır.

Bununla birlikte kararın sınırlarını doğru okumak gerekir:

❓ Sık sorulan sorular

Detaylı bilgi ve hukuki destek için Savun Hukuk & Danışmanlık ile iletişime geçebilirsiniz. İletişim bilgileri iletişim sayfasında, diğer içtihatlar ise Emsal Kararlar arşivinde yer almaktadır.