İzinsiz Döviz İddiasında Mühür – Danıştay 13. D 2025/3525
Unvanında “kıymetli madenler ve altın” ibaresi geçen bir şirketin alışveriş merkezindeki iş yeri, 45 dakikalık bir gözlemde bir müşteriden 5 dolar aldığı ve karşılığında döviz alım satım belgesi yerine adi bir bilgi fişi verdiği gerekçesiyle “izinsiz döviz alım satımı” yaptığı kabul edilerek bir ay süreyle kapatılır. Aynı şirketin başka şubeleri hakkında hazırlanan inceleme raporunda tabelalar, AVM kira sözleşmeleri ve çalışanların mesajlaşma grupları da delil olarak sayılmıştır. Yaptırımın kendisi değil, dayanağı tartışmalıdır: Bir şirketin diğer iş yerleri için yapılan tespitler, somut tespit bulunmayan bir başka iş yerinin mühürlenmesine gerekçe olabilir mi?
Danıştay 13. Dairesi, 17.11.2025 tarihli ve E.2024/3242, K.2025/3525 sayılı kararıyla bu soruya olumsuz cevap vermiştir. Daire, davayı reddeden ilk derece kararına yönelik istinaf başvurusunu reddeden bölge idare mahkemesi kararını kesin olarak ve oybirliğiyle bozmuştur. Gerekçeye göre 1567 sayılı Kanun, yaptırımı “yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerine” bağladığından idarenin her iş yeri için ayrı ve somut tespit yapması gerekir.
🏬 AVM’deki iş yeri ve iki denetim
Uyuşmazlık konusu iş yeri, unvanında kıymetli maden ve altın ibaresi geçen davacı şirkete ait ve bir alışveriş merkezinde bulunan bir mağazadır. Karar metninde aktarılan iki vergi dairesi yoklaması dosyanın temel olgularını oluşturur.
11.11.2020 tarihli yoklama: Görevliler iş yerini 12.15-13.00 arasında 45 dakika gözlemlemiştir. Tutanağa göre saat 12.46’da işletme bir müşteriden döviz bozmak için 5 dolar almış, bu işlem için döviz alım satım belgesi düzenlemeyerek müşteriye adi bir bilgi fişi vermiştir; müşteri kimlik ibrazından ve imzadan kaçınmıştır. Görevliler içeri girmek istediğinde çalışan, yetkilinin telefonla “iş yeri içerisine almayın” talimatı verdiğini söylemiş ve görevliler içeri alınmamıştır. Çevrede yapılan araştırmada iş yerinde altın ve döviz alım satımı yapıldığına ilişkin beyanlar alınmıştır.
23.06.2021 tarihli yoklama: 13.00-13.30 arasındaki gözlemde iş yerinde alışveriş yapılmadığı tespit edilmiştir. Görevliler yine aynı gerekçeyle içeri alınmamış ve denetim yapılamamıştır.
Bu tespitler ve şirketin diğer iş yerlerine ilişkin inceleme raporu bir bütün olarak değerlendirilerek iş yerinin faaliyetlerinin bir ay süreyle geçici olarak durdurulmasına karar verilmiş, karar 11.10.2023’te mühürleme ile uygulanmıştır.
📑 İnceleme raporundaki genel tespitler
İlk derece mahkemesi davayı reddederken, şirketin birden fazla iş yerini kapsayan inceleme raporuna dayanmıştır. Kararda aktarılan rapor tespitleri şunlardır:
- AVM’lerle imzalanan kira sözleşmelerinde mecurda döviz ve altın alım satımı yapılacağının ve tabelada “döviz” kelimesinin geçtiği unvanların kullanılacağının yazılması; sözleşmeler sonradan değiştirilse de faaliyetin ilk hâliyle sürdüğünün değerlendirilmesi,
- Bazı AVM’lerin internet sitelerinde iş yerinin sayfasında hâlâ “döviz” ibaresinin bulunması,
- Yoklama görevlilerinin iş yerlerine alınmaması ve bu yolla tespitin önlenmeye çalışılması,
- Müşteriler, çevre esnafı ve AVM çalışanlarıyla yapılan görüşmelerde döviz alım satımı yapıldığının söylenmesi,
- Şirket çalışanlarının bulunduğu mesajlaşma gruplarında döviz alım satımına ilişkin ifadeler, resimler ve talimatlar bulunması.
Mahkeme, iş yerinin bulunduğu AVM’nin internet sitesinde “… Döviz” olarak göründüğünü ve denetimde döviz alım satımı yapıldığının tespit edildiğini de ekleyerek faaliyetin sabit olduğunu kabul etmiştir. Davacı ise temyizde, 11.11.2020 ve 23.06.2021 tarihli denetimlerde döviz alım satımına ilişkin somut bir tespit bulunmadığını ileri sürmüştür. Danıştay tetkik hâkimi bozma yönünde görüş bildirmiştir.
🧭 Kanun ve Tebliğ çerçevesi
Daire, 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesinin beşinci fıkrasının fiil tarihindeki metnini esas almıştır. Bu metne göre faaliyet izni veya yetki belgesi gereken konularda izin almadan ticari faaliyette bulunanlara 50.000 TL’den 250.000 TL’ye kadar idari para cezası verilir ve yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yerindeki tüm faaliyetler bir aydan altı aya kadar, tekrarı hâlinde sürekli olarak durdurulur; iş yerinin yalnızca izne tabi faaliyet için açıldığı anlaşılıyorsa faaliyet doğrudan sürekli olarak durdurulur.
Diğer dayanak, 2018-32/45 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ’in 5. maddesidir. Hüküm, yetkili müesseselerin kurulması ve faaliyete geçmesi için Bakanlık izni şartını koymakta; izni olmayanların unvan, ruhsat, ilan, reklam, iş yeri veya internet sitelerinde dövize ilişkin işlem yaptıkları izlenimini yaratacak kelime, deyim ve işaret kullanamayacaklarını düzenlemektedir.
Daire bu hükmü normlar hiyerarşisi bakımından sorunlu bulmamıştır. Ancak Tebliğ’deki “izlenim” yasağına aykırılık için doğrudan bir yaptırım öngörülmediğini, kuralın vatandaşların doğru bilgilendirilmesi, izinsiz faaliyet gösterenlerin müşteriye ulaşmasının zorlaştırılması ve denetimin kolaylaştırılması amacına hizmet ettiğini vurgulamıştır. Hukuka aykırılığın kuralın kendisinden değil, uygulanma biçiminden doğabileceğine dikkat çekmiştir.
⚖️ Danıştay: her iş yeri için ayrı tespit
Kararın merkezinde iki ilke vardır. Birincisi ispat dengesidir. Daire’ye göre unvan, tabela, ilan veya internet sitesindeki “döviz” çağrışımları faaliyet için birer gösterge olabilir; ancak tek başına iş yerinde faaliyette bulunulduğunu ispata elverişli olmayabilir. Öte yandan idarenin ağır bir ispat yükü altında bırakılması da düzenlemenin amacına aykırı sonuçlar doğurabilir. Bu nedenle tespitlerin değerlendirilmesinde “her iki boyutuyla katı ve kategorik bir yaklaşımdan” kaçınılmalıdır.
İkincisi iş yeri bazında illiyettir. Kanun, durdurma yaptırımını “yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yeri” ile sınırlamıştır. Daire bu ifadeden, yaptırıma konu fiil ile yaptırımın uygulanacağı iş yeri arasında doğrudan bir illiyet bağı kurulduğu ve idareye her iş yeri özelinde ayrı tespit yapma yükümlülüğü getirildiği sonucunu çıkarmıştır. “Suçta ve cezada şahsilik” ve “hukuki belirlilik” ilkeleri gereği, şirketin diğer iş yerleri için yapılan tespitlerin somut tespit bulunmayan bu iş yeri bakımından geçerli kabul edilmesi mümkün görülmemiştir.
Sonuçta, hukuken kabul edilebilir bir tespit olmaksızın tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı belirtilmiş, bölge idare mahkemesi kararı 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesi uyarınca bozulmuş ve dosya yeniden karar verilmek üzere gönderilmiştir.
🔎 Neden yetersiz bulundu?
Daire, idarenin dayandığı tek somut olayı, yani 5 dolarlık işlemi ayrıntılı biçimde incelemiş ve şu eksiklikleri saymıştır:
- İş yerinde döviz alım satımı yapıldığına dair herhangi bir emare bulunduğu yönünde tespite yer verilmemiştir.
- İşlemi yaptığı ileri sürülen müşterinin kimliğine ilişkin bilgi tutanakta yoktur.
- Müşterinin yazılı beyanı tutanak altına alınmamıştır.
- Fotoğrafı tutanağa eklenen bilgi fişinin o iş yerinde ve o işlem nedeniyle düzenlendiğine ilişkin somut bağlantı kurulamamıştır.
Kararda görevlilerin iki denetimde de iş yerine alınmadığı aktarılmış olmakla birlikte, Daire bu olguyu tek başına yetkisiz faaliyetin ispatı olarak değerlendirmemiştir. Dikkat çekici olan, Daire’nin idarenin elindeki genel rapor tespitlerini değersiz saymaması, ancak bunların başka iş yerlerine ait olduğunu ve uyuşmazlık konusu mağaza için kanunun aradığı somut bağı kurmadığını belirtmesidir.
Döviz alım satımına ilişkin izin rejimi sitede daha önce farklı açılardan ele alınmıştır: İzinli bir büronun ortağının şahsi hesaplarıyla yaptığı işlemler için ortağın yetkisiz döviz işlemi, pay devrinde alınan ücret için de döviz bürosu pay devri kararlarına bakılabilir. Bu karar ise izni hiç bulunmayan bir işletme hakkında, yaptırımın ispat ve kapsamına odaklanmaktadır.
🆕 1567 sayılı Kanun’un 3. maddesi bugün
Daire, fiil tarihindeki metni uygulamıştır. Mevzuat bilgi sistemindeki güncel metinde beşinci fıkranın yapısı değişmiştir: Yetkisiz faaliyette bulunanlara yine 50.000 TL’den 250.000 TL’ye kadar idari para cezası öngörülmekte, ancak iş yerindeki tüm faaliyetlerin “bir ay süreyle” durdurulacağı belirtilmektedir.
20.07.2025 tarihli 7555 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle fıkraya iki yenilik eklenmiştir. Buna göre idari para cezası kararının kesinleştiği tarihi izleyen beş yıl içinde tekerrür hâlinde ceza üst sınırdan uygulanır; iş yerinin yalnızca izne tabi faaliyet için açıldığı ilan, reklam veya işin mahiyetinden anlaşılırsa faaliyetler sürekli olarak durdurulur ve para cezası da üst sınırdan uygulanır. Durdurma işlemleri Hazine ve Maliye Bakanlığının talebi üzerine valiliklerce yerine getirilir.
Değişiklikler yaptırımı ağırlaştırsa da kararın dayandığı “yetkisiz faaliyetin gerçekleştirildiği iş yeri” ifadesi güncel metinde de korunmaktadır. Bu nedenle iş yeri bazında somut tespit gerekliliğine ilişkin gerekçenin güncel uygulama açısından da önemini koruduğu söylenebilir.
❓ Merak edilenler
Tabelada "döviz" yazması tek başına yaptırım sebebi midir?
Şirketin bir şubesindeki tespit diğer şubeleri de bağlar mı?
Denetim görevlisinin içeri alınmaması nasıl değerlendirildi?
Kararın ardından idare yeniden işlem yapabilir mi?
Detaylı bilgi ve hukuki destek için Savun Hukuk & Danışmanlık ile iletişime geçebilirsiniz. İletişim bilgileri iletişim sayfasında, diğer içtihatlar ise Emsal Kararlar arşivinde yer almaktadır.
Bu yazı genel bilgilendirme amacı taşır; içerik, Danıştay 13. Dairesinin resmî kaynakta yayımlanan kararından derlenmiştir. Olaylara ilişkin anlatım, karar metninde aktarılan yoklama tutanakları, inceleme raporu tespitleri ve ilk derece mahkemesi kararının özetine dayanır; davacı şirketin kimliği ve iş yeri adresi yazıya alınmamıştır. 1567 sayılı Kanun’un güncel metnine ve 7555 sayılı Kanun değişikliklerine ilişkin açıklamalar bilgi amacıyla eklenmiştir. Somut olayın özelliklerine göre farklı sonuçlara ulaşılabilir. Yazı esas alınarak yapılan başvuru, dava ve savunmalardan Savun Hukuk sorumlu tutulamaz.
