Ortağın Yetkisiz Döviz İşlemi – Danıştay 13. D 2025/3695

Ticari amaçla döviz alım satımı, Türkiye’de ancak Hazine ve Maliye Bakanlığından izin alan “yetkili müesseseler” tarafından yapılabilir. Peki izinli bir döviz bürosunun tek ortağı, şirketin kasası yerine kendi şahsi banka hesapları üzerinden müşterilere döviz satarsa ne olur? Yaptırım yalnızca ortağa mı yönelir, yoksa şirketin faaliyet izni de iptal edilebilir mi? Üstelik izin iptaline dayanak yapılan kanun maddesi sonradan Anayasa Mahkemesince iptal edilmişse, görülmekte olan dava hangi hükme göre çözülür?

Danıştay 13. Dairesi, 01.12.2025 tarihli ve E.2024/1860, K.2025/3695 sayılı kararıyla, tek ortağının yetkisiz döviz alım satımı nedeniyle faaliyet izni iptal edilen yetkili müessesenin davasını reddeden Bölge İdare Mahkemesi kararını gerekçe değiştirerek onamıştır. Daire, Anayasa Mahkemesinin 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesine ilişkin iptal kararından sonra yürürlüğe giren 7555 sayılı Kanun ile yeniden düzenlenen izin iptali yetkisinin uyuşmazlığa uygulanması gerektiğini kabul etmiştir. Karar oy çokluğuyla ve kesin olarak verilmiştir.

🏦 Döviz bürosu izni ve “tek ortak” kuralı

Döviz bürolarının kuruluş, faaliyet ve denetim esasları, 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’a dayanılarak çıkarılan 32 Sayılı Karar ve bu Karar’a ilişkin 2018-32/45 sayılı Tebliğ ile düzenlenmektedir. Uyuşmazlığın merkezindeki hüküm, Tebliğ’in “Yaptırım” başlıklı 29. maddesinin on dördüncü fıkrasıdır. Kararda aktarıldığı şekliyle bu fıkra şunu öngörür:

• Yetkili müessesenin tek ortaklı olması durumunda,
• ortağın, bu ortağın yüzde elli veya daha fazla payına sahip olduğu şirketlerin ya da münferiden temsile yetkili olduğu şirketlerin yetkisiz döviz alım satım faaliyetinde bulunduğunun tespiti hâlinde,
• ortak ve yetkili müessese hakkında 1567 sayılı Kanun uyarınca yasal işlem başlatılır ve yetkili müessese faaliyet izni iptal edilir;
• izni iptal edilen müessese ve hissedarları 5 yıl boyunca yeni kuruluş veya faaliyet izni başvurusunda bulunamaz.

Kuralın mantığı, tek ortaklı bir şirkette şirketin denetlenen kanalı ile ortağın denetim dışı şahsi kanalı arasındaki ayrımın kolayca aşılabilmesidir. İzinli şirket kayıt altındaki işlemleri yürütürken ortağın aynı faaliyeti kendi hesaplarından sürdürmesi, kambiyo denetiminin amacını boşa çıkarabilir.

📑 Kontrol raporu neyi ortaya koydu?

Hazine ve Maliye Bakanlığı Hazine Kontrolörleri Kurulunun inceleme raporunda ve dava dosyasında yer alan tespitler, Daire kararında şöyle özetlenmiştir:

1. Şirketin tek ortağının şahsi banka hesapları üzerinden yaptığı döviz alım satım işlemleri; gönderen, alıcı, tutar, tarih ve banka bilgileriyle ayrıntılı biçimde belirlenmiştir.
2. Bu işlemlerin karşı tarafı olan firma ve kişilerin bilgisine başvurulmuş; bunların bir kısmı miktar, tarih ve belge göstererek ortağın şahsi hesabından döviz aldıklarını ifade etmiştir.
3. Ortağın döviz alım satımından elde ettiği ticari kazançlar ayrıntılı şekilde ortaya konulmuştur.
4. Ortak, inceleme sırasındaki açıklamasında işlemleri kendi hesapları üzerinden yapmasının nedenini, şirket hesaplarındaki EFT ve havale masraflarının yüksek, şahsi hesaplardaki masrafların ise düşük olması olarak açıklamıştır.

Daire, bu açıklamayı yetkisiz döviz alım satımının kabulü olarak değerlendirmiş ve ortağın 2018, 2019, 2020 ve 2021 (04.11.2021’e kadar) yıllarında şahsi hesapları üzerinden ticari amaçla döviz alım satımı yaptığının somut verilerle ortaya konulduğu sonucuna varmıştır.

⚖️ İdare mahkemesinden Danıştay’a

İdare Mahkemesi, işlemin dayanağı olan Tebliğ’in 29. maddesinin 14. fıkrasının Danıştay 13. Dairesinin 2023 tarihli bir kararıyla iptal edildiğini, dayanaksız kalan işlemin de iptali gerektiğini belirterek işlemi iptal etmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi ise Danıştay 13. Dairesinin söz konusu iptal kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından bu fıkranın faaliyet izninin iptaline ilişkin kısmı yönünden bozulduğunu tespit etmiştir. Dayanak hükmün geçerliliğini koruduğunu kabul eden Bölge İdare Mahkemesi, uyuşmazlığın esasını incelemiş; ortağın yetkisiz döviz alım satımının sabit olduğu sonucuna vararak istinaf başvurusunu kabul etmiş, İdare Mahkemesi kararını kaldırmış ve davayı reddetmiştir.

Danıştay 13. Dairesi, davacının temyiz istemini reddetmiş ve Bölge İdare Mahkemesi kararını kendi kararında belirtilen gerekçeyle onamıştır. Davacının ikinci kez yürütmenin durdurulması istemi hakkında, dosya tekemmül ettiğinden ayrıca karar verilmemiştir. Karar 01.12.2025 tarihinde kesin olarak ve oy çokluğuyla verilmiştir.

🔄 AYM iptali ile 7555 sayılı Kanun arasında

Kararın en dikkat çekici bölümü, dava sürerken değişen yasal zeminin nasıl değerlendirileceğine ilişkindir. Kararda aktarılan zaman çizelgesi şöyledir:

Daire, Anayasa’nın 153. maddesindeki “iptal kararları geriye yürümez” kuralının mutlak anlaşılamayacağını, iptal edildiği bilinen bir kanun hükmüne göre görülmekte olan davaların çözümlenmesinin hukuk devleti ilkesine aykırı düşeceğini kabul etmiştir. Bu yaklaşımla, AYM kararı nedeniyle Tebliğ hükmüne dayanan işlemin yasal dayanağının kalmadığını tespit etmiştir.

Ancak Daire burada durmamıştır. İptal hükmü yürürlüğe girmeden önce yasama organı 7555 sayılı Kanun’la izin iptali yetkisini doğrudan kanunda düzenlemiştir. Daire’ye göre bu durumda uyuşmazlık yeni kanuni düzenlemeye göre çözülmelidir; aksi yaklaşım, iptal edilen kanuna dayalı işlemlerin muhataplarının önceki dönemdeki eylemlerinin yaptırımsız kalması sonucunu doğuracaktır. Yeni düzenleme karşısında Tebliğ’in 29. maddesi uyarınca izin iptali mümkün hâle gelmiş, ortağın yetkisiz faaliyeti de sabit olduğundan işlem hukuka uygun bulunmuştur.

Aynı yasal zeminde, bir yıldan fazla faaliyete ara veren kıymetli madenler aracı kuruluşunun izninin iptali serinin kıymetli maden izin iptali kararında ele alınmıştı. Bu karar ise izin iptalinin, şirketin kendi faaliyetinden değil tek ortağının şahsi faaliyetinden kaynaklandığı bir olayı konu almaktadır.

🛡️ Cezaların şahsiliği ve fiil tarihi itirazları

Davacı şirket temyiz aşamasında şu itirazları ileri sürmüştür:

• Mevzuata göre yetkili müessesenin kendisinin aynı fiili ilk kez işlemesi hâlinde idari para cezası ve geçici faaliyet durdurma öngörülürken, ortağın fiilinin ilk kez işlenmesinde doğrudan izin iptali öngörülmesi mevzuatta çelişki yaratmaktadır.
• İşlem, kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesine ve cezaların şahsiliği ilkesine aykırıdır.
• İnceleme raporu tebliğ edilmediğinden savunma hakkı kısıtlanmıştır.
• Ortağın şahsi hesaplarındaki bazı işlemler aslında şirkete aittir ve bunlar için şirketçe döviz alım satım belgeleri düzenlenmiştir.
• Dayanak Tebliğ fıkrası fiil tarihinde yürürlükte değildir.

Fiil tarihine ilişkin itiraz, tek ortağın yetkisiz döviz alım satımı hâlinde iznin iptal edileceğine dair kuralın 30.01.2018 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Tebliğ’in ilk hâlinde de (29. maddenin on birinci fıkrası olarak) yer aldığı gerekçesiyle kabul edilmemiştir. Kararda, cezaların şahsiliği itirazı ayrıca tartışılmamış; Daire, izin iptalini Tebliğ’in 29. maddesinde öngörülen ve 7555 sayılı Kanun’la yasal dayanağı güçlendirilen bir yaptırım olarak değerlendirmiştir. Döviz bürosu bağlamındaki bir ceza dosyası ise serinin döviz bürosunda zincirleme suç kararında incelenmiştir.

🗳️ Karşı oyun farklı yaklaşımı

Kararın oy çokluğuyla verilmiş olması, meselenin tartışmalı niteliğini göstermektedir. Karşı oy yazısı, çoğunluğun “iptal kararları geriye yürümez” ilkesine ilişkin esnek yorumunu paylaşmakla birlikte farklı bir sonuca ulaşmaktadır:

• İtiraz yoluyla AYM’ye taşınan ve iptal edilen bir kanun hükmünün, görülmekte olan davalarda dikkate alınmaması itiraz yolunu işlevsiz kılar.
• 7555 sayılı Kanun’da, değişikliklerin önceki dönemde tesis edilmiş işlemlere uygulanacağına dair herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır; bu nedenle yeni kanun bu davada uygulanmamalıdır.
• Muhatabını cezalandırma amacı taşıyan izin iptali işlemlerinde Anayasa’nın 38. maddesindeki suç ve cezaların kanuniliği ilkesi de gözetilmelidir.
• İdarenin yeni kanuni düzenleme uyarınca yeniden işlem tesis etmesi her zaman mümkündür.

Karşı oya göre dava konusu işlemin iptali gerekirdi. Çoğunluk ise yeni kanunun, iptal kararı yürürlüğe girmeden önce aynı yetkiyi açıkça düzenlediğini ve uyuşmazlığın bu düzenlemeye göre çözülmesi gerektiğini kabul etmiştir. İki görüş arasındaki fark, kanun değişikliklerinin görülmekte olan idari davalara etkisi bakımından emsal değer taşımaktadır.

Detaylı bilgi ve hukuki destek için Savun Hukuk & Danışmanlık ile iletişime geçebilirsiniz. İletişim bilgileri iletişim sayfasında, serideki diğer kararlar ise Emsal Kararlar bölümünde yer almaktadır.

❓ Sık sorulanlar