Bir ödeme kuruluşunun sistemlerinden aylardır yalnızca ters ibraz (chargeback) işlemleri geçiyorsa, sektör birliğine borcunu ödeyemiyorsa ve personeli sık sık değişiyorsa, denetim otoritesi faaliyet iznini doğrudan iptal edebilir mi; yoksa önce eksikliklerin giderilmesini isteyip bir süre tanımak zorunda mıdır? Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası bu soruya “doğrudan iptal” yanıtını vermiş, idare mahkemesi ise süre verilmeden kurulan işlemi hukuka aykırı bulmuştur. Uyuşmazlık sonunda Danıştay Onuncu Dairesi’nin önüne gelmiştir.
Danıştay 10. Dairesi, 09.04.2025 tarihli ve E.2024/5394, K.2025/1912 sayılı kararıyla, ödeme kuruluşunun faaliyet izninin iptaline ilişkin Merkez Bankası işlemini iptal eden idare mahkemesi kararına karşı istinaf başvurusunu reddeden bölge idare mahkemesi kararını oy çokluğuyla ve kesin olarak onamıştır. Kararda bir üye karşı oy kullanmıştır.
🔎 Denetim raporundaki tespitler
Davacı şirkete 21.04.2016 tarihinde ödeme kuruluşu olarak faaliyette bulunma izni verilmiştir. Merkez Bankasının yaptığı denetim sonucunda düzenlenen raporda, karar metnine göre şu tespitlere yer verilmiştir:
- Şirketin sistemlerinde 17.09.2022 tarihinden itibaren chargeback işlemleri dışında hiç işlem geçmemesi nedeniyle fiilen faaliyette bulunmaması,
- Mali durumunun Türkiye Ödeme ve Elektronik Para Kuruluşları Birliği’ne (TÖDEB) ödenmesi gereken tutarları zamanında karşılayamayacak durumda olması,
- Özkaynak yükümlülüklerinin genel olarak ilişkili taraflarla ilgili, tam olarak teyit edilemeyen proje satışı benzeri ticari alacak kalemleriyle sağlanması,
- Sistemi işletebilecek yeterli personel ve teknik donanımın, faaliyetlerin sürekliliğine yönelik tedbirlerin bulunmaması,
- Üst yönetimin ve çalışanların sık değişmesi, Bankaya yapılması gereken bildirimlerde sık eksiklik olması.
Merkez Bankası Banka Meclisi bu tespitleri birlikte değerlendirerek faaliyet iznini 6493 sayılı Kanun’un 16. maddesinin birinci fıkrasının (ç) ve (e) bentleri uyarınca iptal etmiş; iptal kararı 13.05.2023 tarihli ve 32189 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Şirket bu işlemin iptali istemiyle dava açmıştır.
🏛️ İdare mahkemesi neden iptal etti?
İdare mahkemesi, uyuşmazlığı 6493 sayılı Kanun’un 21. maddesinin sekizinci fıkrası üzerinden çözmüştür. Mahkemeye göre bu hüküm, denetim sonucunda tespit edilen hususlarda Bankanın önce gerekli tedbirlerin alınmasını istemesini, bunun için makul bir süre tanımasını, bu süre boyunca gerekirse faaliyeti durdurmasını ve ancak tedbirler alınmazsa faaliyet iznini iptal etmesini öngören bir usul getirmektedir.
Somut olayda Banka, eksikliklerin giderilmesini istemeden ve şirkete süre tanımadan doğrudan iptal yoluna gitmiştir. Mahkeme bu işlemi hukuka ve hakkaniyete uygun bulmamış ve iptal etmiştir. Bölge idare mahkemesi, Bankanın istinaf başvurusunu reddetmiştir.
Küçük bir metin notu: Karar metninde aktarılan ilk derece özetinde sürenin “altı aydan az olmamak üzere” tanınacağı ifade edilmiştir. Kanun’un mevzuat bilgi sistemindeki güncel metninde (7192 sayılı Kanun’la değişik 21. madde) ise ifade “altı ayı geçmemek üzere makul süre” şeklindedir; karşı oyda aktarılan metin de bu yöndedir.
📑 İki madde, iki yol: m.16 ve m.21/8
Uyuşmazlığın düğümü, aynı Kanun’da yer alan iki farklı hükmün ilişkisidir.
16. madde (Faaliyet izninin iptali): Banka, ödeme kuruluşunun faaliyet iznini sayılan hâllerde iptal edebilir. Bu hâller arasında (ç) bendinde kuruluşun 14. maddede belirtilen şartları kaybettiğinin tespit edilmesi, (e) bendinde ise faaliyetlerine devam etmesinin ödemelerin güvenliğini tehdit ettiği sonucuna varılması yer alır. Banka iptali gerekçeleriyle birlikte bildirir ve Resmî Gazete’de yayımlar.
21. maddenin sekizinci fıkrası (Denetim): Banka, ödeme kuruluşu ve elektronik para kuruluşu ile ilgili tespit edilen hususlarda gerekli tedbirlerin alınmasını istemeye, altı ayı geçmemek üzere makul süre tanımaya, bu süre içinde faaliyet iznini geçici olarak durdurmaya ve tedbirler süresinde alınmazsa faaliyet iznini iptal etmeye yetkilidir.
14. madde ise ödeme kuruluşunun taşıması gereken şartları sayar: anonim şirket olmak, nitelikli ortaklık yapısı, asgari ödenmiş sermaye, yeterli yönetim, personel ve teknik donanım, faaliyetlerin sürekliliği ile fon ve bilgilerin güvenliğine dair tedbirler ve şeffaf bir ortaklık yapısı bunlar arasındadır.
Sorun şudur: Denetimde eksiklik tespit edildiğinde Banka, 21/8’deki kademeli yolu izlemek zorunda mıdır, yoksa doğrudan 16. maddeye dayanarak izni iptal edebilir mi?
⚔️ Merkez Bankasının temyiz gerekçeleri
Banka temyiz dilekçesinde şu görüşleri savunmuştur:
- 21. maddedeki süre verme yetkisi bağlı yetki değildir; Banka uygun görürse süre tanıyabilir, ama bu bir zorunluluk değildir.
- En basit ve rutin işleri dahi defalarca savunma alınmasına rağmen yerine getiremeyen bir kuruluş için doğrudan iptal, takdir yetkisinin sınırları içindedir.
- Ödemeler alanında geriye dönüşü olmayan zararların önlenmesi için hızlı müdahale gerekir. Her işlemin bir alıcı ve bir gönderici tarafı, bunların hizmet sağlayıcıları ve dış hizmet sağlayıcıları bulunduğundan, bir merkezdeki eksiklik öngörülemez biçimde başka yapılara yayılabilir; Banka bunu “kelebek etkisi” benzetmesiyle açıklamıştır.
- Mahkemenin süre verme gerekliliğinden söz etmesi, kanun koyucunun amacıyla bağdaşmamaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi de Bankanın görüşüne yakın bir düşünce bildirmiş; süre tanıma yetkisinin Kanun’un idareye sağladığı seçimlik bir yetki olduğunu belirterek bölge idare mahkemesi kararının bozulması gerektiğini ifade etmiştir.
⚖️ Danıştay’ın kararı ve karşı oy
Danıştay 10. Dairesi, 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesindeki bozma sebeplerini hatırlatarak temyizen incelenen kararın usul ve hukuka uygun olduğuna, temyiz nedenlerinin bozmayı gerektirmediğine hükmetmiştir. Bankanın temyiz istemi reddedilmiş, işlemi iptal eden ilk derece kararına yönelik istinaf başvurusunu reddeden bölge idare mahkemesi kararı onanmıştır. Çoğunluk ayrıca gerekçe yazmamıştır; esasa ilişkin değerlendirme ilk derece mahkemesinin kararında yer almaktadır.
Karşı oy yazan üye ise farklı düşünmüştür. Karşı oya göre:
- Denetim raporundaki aykırılıklar, şirketin 16. madde kapsamında faaliyet izni için gerekli şartları taşımadığını ve faaliyetine devam etmesinin ödemelerin güvenliğini tehdit ettiğini göstermektedir.
- Finansal sistemin istikrarını ve güvenliğini sağlamak amacıyla Kanun, Bankaya tedbir alma görev ve yetkisi vermiştir.
- 21. maddenin uygulanması Bankaya tanınmış seçimlik bir yetkidir ve yargı kararıyla zorlanamaz.
Karşı oy sahibi, temyiz isteminin kabulü ile bölge idare mahkemesi kararının bozulması gerektiği görüşündedir.
💡 Kararın ödeme sektörü bakımından anlamı
Onama kararı, çoğunluk gerekçesi yazılmadan verildiği için “21/8 her durumda zorunludur” şeklinde genel bir ilke koyduğu söylenemez. Ancak sonuç itibarıyla, denetim bulgularına dayanılarak verilen ve eksikliklerin giderilmesi için hiçbir aşama işletilmeden kurulan bir iptal işleminin yargısal denetimden geçemediği görülmektedir.
Karar, ödeme ve elektronik para kuruluşlarına ilişkin diğer idari yargı kararlarıyla birlikte okunduğunda farklı bir tabloya işaret eder. Sitede yer alan e-para kuruluşunda yatır-çek sermaye kararı, aynı gün aynı daire tarafından verilmiş, ancak sermayenin gerçekte ödenmemesi gibi kuruluş şartına ilişkin farklı bir olguya dayanmıştır. Burada ise tartışma, faaliyet sürecinde tespit edilen eksikliklerde izlenecek usule odaklanmıştır.
Finans alanında faaliyet izninin iptaline ilişkin başka bir idari yargı örneği için kıymetli madende izin iptali yazısına da bakılabilir.
Kullanıcılar bakımından da kararın dolaylı bir önemi vardır. Chargeback işlemleri, kart sahiplerinin itiraz ettiği ödemelerin iadesiyle ilgilidir. Fiilen yalnızca bu işlemlerin geçtiği bir kuruluşta denetim otoritesinin ne zaman ve hangi usulle müdahale edeceği, ödemelerin güvenliği ile kuruluşun savunma ve düzeltme imkânı arasındaki dengeyi belirler. Danıştay’daki oy ayrılığı, bu dengenin henüz tartışmalı olduğunu göstermektedir.
❓ Sık sorulan sorular
Ödeme kuruluşlarının faaliyet iznini kim iptal eder?
6493 sayılı Kanun’a göre bu yetki Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasındadır. Bu dosyada iptal kararı Banka Meclisi tarafından alınmış ve Resmî Gazete’de yayımlanmıştır; Kanun’un 16. maddesine göre Resmî Gazete’de yayım, ilgililere tebligat hükmündedir.
Mahkeme, şirketin eksikliklerinin bulunmadığını mı kabul etti?
Hayır. Karar metninde aktarılan ilk derece gerekçesi, tespitlerin doğruluğunu değil, Bankanın eksikliklerin giderilmesini istemeden ve süre tanımadan doğrudan iptal yoluna gitmesini hukuka aykırı bulmuştur.
Karşı oy neden önemlidir?
Karşı oy ve Tetkik Hâkiminin düşüncesi, 21. maddedeki süre verme yetkisinin seçimlik olduğu görüşünü savunmaktadır. Kararın oy çokluğuyla verilmesi, meselenin Danıştay içinde de farklı değerlendirildiğini gösterir.
İptal kararı sonrası Banka yeniden işlem yapabilir mi?
Karar metni bu konuda bir açıklama içermemektedir. Danıştay yalnızca dava konusu iptal işlemine ilişkin yargı kararlarını onamıştır.
Detaylı bilgi ve hukuki destek için Savun Hukuk & Danışmanlık ile iletişime geçebilirsiniz. İletişim bilgileri iletişim sayfasında, diğer içtihatlar ise Emsal Kararlar arşivinde yer almaktadır.
Bu yazı genel bilgilendirme amacı taşır; içerik, Danıştay 10. Dairesinin Adalet Bakanlığı içtihat sisteminde yayımlanan kararından ve karşı oy yazısından derlenmiştir. Olaylara ilişkin anlatım, karar metninde aktarılan ilk derece ve bölge idare mahkemesi kararlarına, temyiz dilekçesine ve Tetkik Hâkimi düşüncesine dayanır; ödeme kuruluşunun kimliği kaynakta anonimdir. İlk derece ve bölge idare mahkemesi kararlarının tam metinleri incelenen metinde yer almamaktadır. Kanun hükümlerine ilişkin açıklamalar bilgi amacıyla eklenmiştir. Olgu ve denetim bulguları farklı dosyalarda farklı sonuçlara ulaşılabilir. Yazı esas alınarak yapılan başvuru, dava ve savunmalardan Savun Hukuk sorumlu tutulamaz.
