Tasarruf Genelgesi ve Fazla Mesai – Danıştay 12. D 2025/5864

Mayıs 2024’te yayımlanan tasarruf genelgesiyle kamu kurumlarında üç gündelik konu birden değişti: mesai sonrası çalışmanın ücretle karşılanması istisnaya dönüştü, süre şartı aranmadan üst derecelere atama yalnız yönetici kadrolarla sınırlandı ve toplu taşımanın bulunduğu yerlerde personel servisinin sona erdirilmesi öngörüldü. Bir kamu görevlileri sendikası bu düzenlemelerin toplu sözleşmeyle tanınan hakları genelge yoluyla daralttığını ileri sürerek doğrudan Danıştay’da iptal davası açtı. Danıştay’ın cevabı, genelgenin hukuki niteliği ve Cumhurbaşkanının bütçe uygulamasındaki düzenleme yetkisi üzerine kuruldu.

Danıştay 12. ve 2. Daireleri, müşterek toplantıda verdikleri 18.12.2025 tarihli ve E.2024/3181, K.2025/5864 sayılı kararla, 2024/7 sayılı “Tasarruf Tedbirleri” konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesinin dava konusu dört düzenlemesinde üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığına hükmederek davayı oybirliğiyle reddetmiştir. Karara karşı tebliğden itibaren 30 gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık tutulmuştur.

📢 Sendikanın itirazı ve idarenin savunması

Davaya konu olan düzenlemeler, Genelgenin iki bölümünde yer alır. “Personel Giderleri” bölümünde kamu personelinin zorunlu haller dışında fazla çalışma ücreti ve nöbet ücreti alacak şekilde çalıştırılmayacağı ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68. maddesinin (B) bendine göre yapılacak atamaların yalnız yönetici kadroları (şef dâhil) ile sınırlı tutulacağı öngörülmüştür. “Personel Servisi Hizmetine İlişkin Giderler” bölümünde ise savunma ve güvenlik hizmetleri hariç, toplu taşıma olan yerlerde personel servisi hizmetinin sonlandırılacağı ve fiilen yararlanan kişi sayısı araç kapasitesinin yüzde 70’inin altında kalan hatlarda servis sunulmayacağı düzenlenmiştir.

Davacı sendikanın temel argümanları şunlardır:

• Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca memurların aylık, ödenek ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir; mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.
• Toplu sözleşme hükümleri maddi anlamda kanun niteliğindedir ve iki yıl boyunca öncelikli uygulanır; 2024-2025 yıllarını kapsayan 7. Dönem Toplu Sözleşme ile tanınan haklar genelgeyle sınırlanamaz.
• Fazla çalışma ve nöbet ücreti ile 68/B atamalarına ilişkin kısıtlamalar, servis hizmetinin kaldırılması ve yüzde 70 eşiği hukuka ve usule aykırıdır.

Davalı idare ise Genelgenin harcamalarda tasarruf, bürokrasinin azaltılması ve kaynakların etkili kullanımı amacıyla Anayasa, kanun ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilen yetkiye dayandığını; 657 sayılı Kanun’un 178. maddesi gereği fazla çalışmanın öncelikle her sekiz saati için bir gün izinle karşılanabileceğini; servis hizmetinin kaldırıldığı yerlerde personele aylık toplu taşıma kartı verileceğini savunmuştur.

📑 Genelge bir düzenleyici işlem midir?

Danıştay incelemeye normlar hiyerarşisinden başlamıştır. Her norm geçerliliğini bir üst normdan alır; alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemler, üst normda öngörülmeyen biçimde bir hakkı genişletemez, daraltamaz veya kısıtlayamaz. Kararda, Anayasa’da düzenleyici işlem olarak yalnız yönetmeliklerin sayıldığı, ancak idarenin genelge, tamim, sirküler gibi farklı adlarla da düzenleyici işlem yapabildiği belirtilmiştir. Bu işlemler, üst normları daraltma veya genişletme sonucu doğurmayacak şekilde, uygulamaya ilişkin açıklayıcı ve tamamlayıcı nitelikte genel düzenleyici işlemlerdir.

Yetki dayanağı olarak iki hükme özellikle yer verilmiştir:

Genelgenin bir hakkı kanunun öngörmediği biçimde kısıtlayıp kısıtlamadığı sorusu, bu yetki çerçevesinde her düzenleme için ayrı ayrı cevaplanmıştır. Yönetmelik ve benzeri alt düzenlemelerle getirilen sınırlamaların kanunilik yönünden farklı bir sonuçla değerlendirildiği bir örnek için yönetmelikle yetki belgesi iptali yazısına bakılabilir.

🕘 Fazla çalışma ve nöbet ücreti

Kararda, kamu kurumlarında haftalık çalışma süresi içinde tamamlanamayan zaruri işler ve olağanüstü durumlar için kanunda düzenlenen şekilde fazla çalışma yaptırıldığı; 657 sayılı Kanun’un 178. maddesine göre fazla çalışma ücreti, ek 33. maddesine göre ise nöbet ücreti ödendiği hatırlatılmıştır.

657 sayılı Kanun’un 178. maddesi iki ayrı rejim içerir. (A) bendi, salgın hastalık ve tabii afet gibi olağanüstü haller ile İş Kanunu’na tabi işçi çalıştıran fabrika, şantiye ve işletme gibi yerlerde zorunlu çalışmalar için fazla çalışmanın ücretle karşılanacağını düzenler. (B) bendi ise kurumların gerektiğinde personelini fazla çalışma ücreti vermeksizin çalıştırabileceğini ve bu durumda her sekiz saat için bir gün izin verileceğini öngörür.

Danıştay’a göre “zorunlu haller dışında fazla çalışma ücreti ve nöbet ücreti alacak şekilde çalıştırılmama” kuralının amacı, zaruri haller dışında işlerin kanundaki çalışma süreleri içinde tamamlanması ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasıdır. Bu amaçla getirilen düzenlemede üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir. Genelgenin aynı paragrafında, fazla çalışma giderlerini asgaride tutmak için İş Kanunu’ndaki serbest zaman ve denkleştirme hükümlerinin öncelikle uygulanacağı da yer almaktadır.

Kararın ücret alacağı davalarına doğrudan bir etkisi bulunmadığı belirtilmelidir: Danıştay, nöbet ücreti ödemesini kaldıran bir kural tespit etmemiş; Genelgenin ücretli çalışmayı “zorunlu hal” ile sınırlayan yaklaşımını iptal sebebi saymamıştır. Fiilen tutulan nöbetlerin karşılığına ilişkin bireysel uyuşmazlıklar, kendi mevzuat ve olgularıyla ayrıca değerlendirilir.

📈 68/B atamaları ve takdir yetkisi

657 sayılı Kanun’un 68. maddesinin (A) bendi, her üç yılda bir yapılan olağan derece yükselmesini düzenler. (B) bendi ise belirli hizmet sınıfları dışında, şartları taşıyan personelin derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın 1, 2, 3 ve 4. derece kadrolara atanabilmesine imkân tanır. Danıştay, bu imkânın 1327 sayılı Kanun’la getirildiğini ve gerekçesinde, iyi yetişmiş personelin daha kısa sürede üst yönetici kadrolara yükselebilmesinin amaçlandığını aktarmıştır.

Kararın bu kısımdaki temel tespiti, 68/B atamalarının bir hak değil, kamu kurumlarının takdirine bırakılmış bir imkân olduğudur. Takdir yetkisi bulunan bir konuda, personel giderleri kamu harcamalarının en önemli kalemlerinden biri olduğundan, Cumhurbaşkanlığınca “idarenin bütünlüğü ilkesi” çerçevesinde bu takdirin sınırlandırılması mümkün görülmüş; düzenlemede üst normlara, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamıştır.

🚌 Personel servisi ve toplu taşıma kartı

Servis düzenlemeleri yönünden Danıştay, iki üst normu birlikte değerlendirmiştir:

1. Kamu Kurum ve Kuruluşları Personel Servis Hizmet Yönetmeliği m.5/2: Personelin taşınmasında öncelikle belediye toplu taşıma araçları ile belediyece izin verilen halk otobüsü ve minibüs gibi araçlardan yararlanılması esastır; kiralama veya kurumun kendi taşıtıyla servis işletilmesi izne tabidir.
2. 2023/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı m.23/1 (toplu sözleşme hükmünde): Servis hizmetinin sağlanamadığı durumlarda personele mesai günleri bir gidiş ve bir geliş esas alınarak aylık toplu taşıma kartı verilir.

Bu iki düzenlemeden, personelin öncelikle toplu taşıma ile taşınması ilkesinin zaten mevcut olduğu, servis sağlanamadığında taşıma masrafının idarece karşılanacağı sonucu çıkarılmıştır. Genelgedeki servis kurallarının yönetmelik ve Hakem Kurulu kararıyla uyumlu olduğu kabul edilmiş, birinci ve dördüncü paragraflarda hukuka aykırılık görülmemiştir.

Danıştay Savcısı, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığının bir yazısıyla izne tabi kurumlara belirli kriterlerle servis hizmeti sağlama izni verildiğini belirterek servis sonlandırmasına ilişkin birinci paragraf yönünden “karar verilmesine yer olmadığı” görüşünü bildirmişti. Daireler bu görüşe katılmamış ve davanın tamamını esastan reddetmiştir.

🔍 Kararın kapsamı ve sınırları

Kararı değerlendirirken birkaç noktanın altını çizmek gerekir:

• Kesin değildir: Karar ilk derece sıfatıyla verilmiştir; tebliğden itibaren 30 gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açıktır.
• Toplu sözleşme argümanı ayrıca tartışılmamıştır: Davacı, toplu sözleşmenin kanun niteliğinde olduğunu ve genelgeyle sınırlanamayacağını ileri sürmüştür. Gerekçede fazla çalışma ve 68/B yönünden 7. Dönem Toplu Sözleşmenin belirli bir hükmüyle çatışma tespit edilmemiş; servis yönünden ise toplu sözleşme hükmündeki Hakem Kurulu kararıyla uyum açıkça kabul edilmiştir.
• Soyut denetimdir: Dava, düzenleyici işlemin iptaline yöneliktir. Genelgeye dayanılarak tesis edilen bireysel işlemler, kendi olgularına göre ayrı davalara konu olabilir.

Kamu görevlilerinin özlük haklarına dokunan düzenleyici işlemlerin yargısal denetimine ilişkin başka bir örnek için fahri trafik müfettişliğinde yaş sınırı kararına da göz atılabilir.

❔ Soru ve cevaplar

Detaylı bilgi ve hukuki destek için Savun Hukuk & Danışmanlık ile iletişime geçebilirsiniz. Ulaşım bilgileri iletişim sayfasında, serinin diğer yazıları Emsal Kararlar arşivinde yer almaktadır.