Döviz ve Hisse Yetkisinde Kanun Şartı – AYM 2025/136

Döviz bürolarının izinleri, kıymetli maden aracı kurumlarının faaliyet esasları, ihracat bedellerinin yurda getirilmesi ve kambiyo işlemlerindeki pek çok yükümlülük yaklaşık doksan yıldır tek bir kanun maddesine dayanıyordu: 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 1. maddesi. Bu madde, döviz, banknot, hisse senedi ve tahvil alım satımı ile kıymetli madenlerin yurda giriş ve çıkışını düzenleme yetkisini, sınırlarını çizmeden yürütmeye bırakıyordu. Anayasa Mahkemesi, Danıştay’ın itirazı üzerine bu yetki devrini incelemiş ve kuralı yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı bulmuştur.

Anayasa Mahkemesi, 17.06.2025 tarihli ve E.2024/193, K.2025/136 sayılı kararıyla, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesini Anayasa’nın 7. maddesine aykırı bularak oyçokluğuyla iptal etmiştir. Ortaya çıkacak hukuki boşluk kamu yararını zedeleyecek nitelikte görüldüğünden iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir. Uygulanma imkânı kalmayan 2. madde ile ek 5. madde de oybirliğiyle iptal edilmiştir. Karar, 15.10.2025 tarihli ve 33048 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

🏛️ İtiraz bir izin iptali davasından doğdu

Kararın “Olay” bölümüne göre uyuşmazlık, kıymetli madenler piyasasında faaliyet gösteren bir aracı kuruluşun faaliyet izninin iptal edilmesiyle başlamıştır. İptal işlemine ve bu işlemin dayanağı olan, 21.05.2007 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşlarının Faaliyet Esasları ile Kıymetli Madenler Aracı Kurumlarının Kuruluşu Hakkında Yönetmelik‘in 21. maddesinin (1) numaralı fıkrasına karşı iptal davası açılmıştır.

Davayı ilk derece mahkemesi sıfatıyla inceleyen Danıştay 13. Daire, yönetmeliğin dayandığı kanun hükmünün Anayasa’ya aykırı olduğu kanaatine varmış ve itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurmuştur. Daireye göre:

• 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, Cumhurbaşkanınca alınacak kararlara aykırılık hâlinde faaliyet izninin iptal edileceğine dair açık bir hüküm bulunmamaktadır.
• Faaliyet izninin iptaline ilişkin konular bütün kapsam ve yönleriyle idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılmıştır.
• Cumhurbaşkanınca alınacak kararların genel çerçevesi keyfîliğe izin vermeyecek şekilde kanunla çizilmemiştir.

Danıştay bu gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 2., 7., 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğunu ileri sürmüştür. Anayasa Mahkemesi ilk incelemeyi 04.12.2024 tarihinde yapmış, esas incelemeyi ise 17.06.2025 tarihinde sonuçlandırmıştır.

📜 İptal edilen kural neyi düzenliyordu?

İtiraz konusu kural, 1954 yılında 6258 sayılı Kanun’la değiştirilmiş hâliyle şu yetkiyi tanımaktaydı: Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının; bunlar ile kıymetli madenler, kıymetli taşlar ve bunlardan yapılmış eşyanın, ticari senetlerle ödemeyi sağlayan her türlü araç ve belgenin yurttan çıkarılması veya yurda getirilmesinin düzenlenmesi ve sınırlandırılması ile Türk parasının kıymetinin korunması amacıyla karar almaya Cumhurbaşkanı yetkilidir.

Mahkeme, kuralın kanun sistematiği içindeki yerini de açıklamıştır:

Uygulamada döviz alım satımına ilişkin izinler, ihracat bedellerinin yurda getirilmesi, kıymetli maden aracı kuruluşlarının faaliyet esasları ve benzeri pek çok düzenleme, bu yetkiye dayanılarak çıkarılan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar ile tebliğ ve yönetmeliklerde yer almaktadır.

⚖️ Çoğunluğun gerekçesi: çerçevesiz yetki

Anayasa Mahkemesi, değerlendirmesini Anayasa’nın “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” hükmüne dayandırmıştır. Kararın gerekçesi şu adımlarla ilerlemektedir:

1. Türevsel düzenleme yetkisi sınırlıdır: Yürütmenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlıdır. Temel ilkeler belirlenmeden ve çerçeve çizilmeden geniş ve belirsiz bir alanın yürütmeye bırakılması Anayasa’nın 7. maddesine aykırılık oluşturur.
2. İhtisas konuları ayrıdır: Kanun koyucu temel ilkeleri ve çerçeveyi belirledikten sonra ihtisas ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir; bu durum yetki devri sayılmaz.
3. Konu temel haklarla bağlantılıdır: Döviz, banknot, hisse senedi ve tahvil alım satımı ile kıymetli eşyanın yurda giriş ve çıkışı; mülkiyet hakkı, sözleşme özgürlüğü ve teşebbüs özgürlüğüyle yakından ilgilidir. Anayasa’nın 13. maddesi temel hakların ancak kanunla sınırlanabileceğini öngördüğünden bu alanda kanuni çerçeve oluşturma yükümlülüğü daha katıdır.
4. Çerçeve çizilmemiştir: Kanun yalnızca “Türk parasının kıymetinin korunması” amacını göstermekte, yetkinin nasıl, hangi şartlarla ve hangi ilkeler doğrultusunda kullanılacağına dair somut ölçüt içermemektedir.

Bu tespitlerden hareketle Mahkeme, temel ilke ve esaslar kanunda belirlenmeksizin Cumhurbaşkanına doğrudan düzenleme yapma yetkisi verilmesinin yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesiyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşmıştır. Anayasa’nın 2., 13. ve 35. maddelerine ilişkin iddialar, 7. madde yönünden yapılan değerlendirme kapsamında ele alındığından ayrıca incelenmemiştir.

🗣️ Karşıoy: kambiyo ihtisas gerektirir

Karar oyçokluğuyla verilmiş, altı üye iptal sonucuna katılmamıştır. Karşıoy gerekçesinin ana hatları şunlardır:

• Kuralda Cumhurbaşkanına verilen yetki, Türk parasının değerinin korunması amacıyla sınırlı bir düzenleme ve sınırlandırma yetkisidir; döviz, hisse senedi ve tahvil bakımından alım, satım, ihraç ve ithal; kıymetli madenler ve ödeme araçları bakımından ise yalnızca ihraç ve ithal düzenlenebilmektedir.
• Kambiyo sisteminin kontrolünde anlık gelişen olaylara karşı alınacak tedbirlerin tek tek kanunda sayılması hem kanun yapma tekniği hem de amacın gerçekleştirilmesi bakımından mümkün değildir; bu nedenle yürütmeye bırakılan konu ihtisas gerektiren bir alandır.
• Kararların Resmî Gazete’de yayımlanması zorunluluğu, kambiyo sisteminde faaliyet gösterenler yönünden güvence ve öngörülebilirlik sağlamaktadır.

Çoğunluk ile karşıoy arasındaki ayrım, aynı kuralın “çerçevesi çizilmiş ihtisas yetkisi” mi yoksa “çerçevesiz düzenleme yetkisi” mi olduğu sorusundadır. Çoğunluk, amacın tek başına çerçeve sayılamayacağını kabul etmiştir.

🗓️ Dokuz aylık erteleme ve 7555 sayılı Kanun

Anayasa’nın 153. maddesi ve 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesi, Mahkemeye iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca belirleme imkânı tanır. Mahkeme, 1. maddenin iptalinin doğuracağı boşluğun kamu yararını ihlal edeceğini değerlendirerek iptal hükmünün Resmî Gazete’de yayımdan dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar vermiştir. Buna karşılık 2. madde ile ek 5. maddenin iptali için ayrı bir erteleme öngörülmemiştir.

Kararın tarihi ile yayım tarihi arasında yasama organı da harekete geçmiştir. Mevzuat Bilgi Sistemi’ndeki güncel metne göre:

Anayasa Mahkemesi kararında 7555 sayılı Kanun’la yapılan değişikliklere ilişkin bir değerlendirme bulunmamaktadır. Karar, itiraz konusu olan ve 6258 sayılı Kanun’la değiştirilen metin üzerinden verilmiştir. Yeni metnin anayasal denetimi ayrı bir başvuru konusu olabilir; bu yazı yeni düzenleme hakkında bir değerlendirme içermemektedir.

💱 Döviz ve kıymetli maden piyasası açısından anlamı

Kararın en somut etkisi, döviz büroları ve kıymetli maden aracı kuruluşları gibi izne tabi piyasa aktörlerine yönelik yaptırımların kanuni dayanağı tartışmasında ortaya çıkmaktadır. İtiraz, tam da bir faaliyet izninin yönetmelik hükmüne dayanılarak iptal edilmesinden doğmuştur. Benzer bir izin iptali uyuşmazlığı için serideki kıymetli maden aracı kurumunun faaliyet izni iptaline ilişkin Danıştay kararı ile ortağın yetkisiz döviz işlemi nedeniyle izin iptali yazıları incelenebilir.

Karar, yatırım ve finans alanında genel bir ilkeyi de yeniden vurgulamaktadır: Hisse senedi, tahvil, döviz ve kıymetli maden gibi yatırım araçlarının alım satımına getirilen sınırlamalar, mülkiyet hakkı ve teşebbüs özgürlüğüne müdahale niteliği taşıdığından, bu sınırlamaların temel çerçevesinin kanunda çizilmesi gerekir. Bu nedenle 1567 sayılı Kanun’a dayanan bir idari işlem veya idari para cezasına karşı yürütülen uyuşmazlıklarda, işlemin tarihinde yürürlükte olan kanun metni, iptal kararının yürürlük tarihi ve 7555 sayılı Kanun’la getirilen yeni hükümler birlikte değerlendirilecektir.

Ek 5. maddenin iptali de ayrıca dikkat çekicidir. Bu madde, Cumhurbaşkanı kararlarında lehe değişiklik yapılması hâlinde fail lehine hükümlerin uygulanmasını öngörüyordu. Mahkeme bu hükmü, 1. maddenin iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmadığı gerekçesiyle 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası uyarınca iptal etmiştir. Lehe hükmün uygulanmasına ilişkin genel ilkelerin somut dosyalarda nasıl işletileceği ise kararda ayrıca tartışılmamıştır.

❔ Sorular ve cevaplar

Detaylı bilgi ve hukuki destek için Savun Hukuk & Danışmanlık ile iletişime geçebilirsiniz. Ulaşım bilgileri iletişim sayfasında, serideki diğer kararlar ise Emsal Kararlar bölümünde yer almaktadır.